Свои.City разбирались, что на самом деле произошло и как реформа отразится на жителях Донбасса.
Что произошло
Верховная Рада Украины 17 июля приняла постановление №3650 «О создании и ликвидации районов». Согласно ему, в Донецкой и Луганской областях количество районов сократили с 18 до восьми в каждой.
Как будет выглядеть карта нового территориально деления на Донбассе и какие объединенные территориальные общины (ОТГ) войдут в каждый из новообразованных районов, Свои.City писали тут.
Карта ОТГМинрегион
Новое деление на территории свободной части Украины юридически вступило в силу 19 июля, на следующий день после того, как его опубликовали. На оккупированной территории новые районы должны появиться только после ее освобождения.
Однако фактически старые районные советы и администрации, а также территориальные подразделения органов центральной власти пока продолжают существовать. Их реорганизация будет происходить поэтапно.
Так, райсоветы должны быть ликвидированы с избранием новых райсоветов на местных выборах 25 октября 2020 года. Райадминистрации будут продолжать работать до конца 2020 года, а с 1 января 2021 начнется создание администраций новых районов.
Реогранизация территориальных подразделений центральных органов власти – налоговой, полиции, Госслужбы по чрезвычайным ситуациям – будет происходить по решению правительства. Процесс перехода от старых районов к новым должен урегулировать законопроект №3651, который пока дорабатывается.
Зачем укрупняли районы
Инициаторы этой реформы убеждают: нынешняя система деления на районы устарела. Она сложилась еще в 1960-х годах при советской власти и уже не отвечала новым социально-экономическим условиям. Старые районы были неоднородны по количеству населения. В одних проживало слишком много людей, в других – совсем мало. Реформа призвана восстановить баланс.
decentralization.gov.ua
Новое административно-территориальное устройство введено в контексте децентрализации, которая стартовала в Украине в 2014 году. Первый ее этап – добровольное объединении территориальных общин.
Сейчас в Украине насчитывается 982 ОТГ, в том числе 18 – в Луганской области и 13 в Донецкой. После завершения объединения, согласно плану Кабмина, их должно стать 1470. Многие существующие ОТГ заняли собой районы целиком, а другие отхватили часть одного района и часть другого. Получается, что административные границы было необходимо пересматривать. Иначе на одной территории окажется два органа, дублирующих функции друг друга. Укрупление районов подразумевает сокращение аппарата госчиновников, а значит – бюджет Украины выиграет от такого передела карты.
По какому принципу делили районы
Во-первых, по количеству населения. Авторы реформы старались сделать так, чтобы в каждом районе проживало не менее 150 тысяч человек – таков европейский стандарт. Во-вторых, удаленность подчиненных населенных пунктов от центра не должна была превышать 60 км.
Иногда эти два пункта одновременно обеспечить было невозможно, поэтому приходилось искать компромиссное решение. Отойти от этих принципов пришлось в трех случаях, поясняет народный депутат, глава подкомитета Верховной Рады по вопросам административно-территориального устройства Виталий Безгин:
1. Территории с низкой плотностью населения. Население таких районов могло оказаться менее 150 тысяч.
2. Горная местность с затрудненной логистикой. Такие районы делали меньшими по площади для облегчения навигации.
3. Оккупированные территории или близость линии фронта. Тут сделали больше районов, сочтя, что после деоккупации и в процессе реинтеграции будет необходима высокая концентрация государственных органов власти.
Виталий Безгинdecentralization.gov.ua
Что с оккупированными территориями
Оккупированные территории тоже поделили на новые районы. Админграница на Донбассе прошла точно по линии разграничения. В Луганской области на неподконтрольной территории образовали четыре района – Луганский, Алчевский, Должанский и Ровеньковский. В Донецкой их три – Донецкиий, Горловский и Кальмиусский.
Хотя глава Попаснянской РГА Роман Власенко, который входил в рабочую группу по Луганской области, предлагал поделить районы так, чтобы они охватывали часть оккупированной и часть свободной территории:
«Я предлагал, например, создать Стахановский район с временным центром в Попасной или Луганский район с центром в Станице, чтобы оставить здесь контролируемость территорий и поместить органы власти прямо на линии разграничения. Но такие концепции не рассматривались. Задача сверху стояла, чтобы границы районов проходили только по линии разграничения».
Роман ВласенкоИз архива героя
Как поделили свободный Донбасс
Свободную часть Донецкой области поделили на пять районов: Мариупольский, Краматорский, Бахмутский, Покровский и Волновахский. С точки зрения методологии деления вышло не совсем однородно. Так, получился довольно небольшой по территории Бахмутский район, а с другой стороны – немногочисленный по населению Волновахский (146 тыс. человек). В то же время в Краматорский район вошло сразу несколько больших городов, ранее имевших статус областного значения – Славянск, Константиновка, Дружковка.
Новое разделение на районы Донецкой областиdecentralization.gov.ua
Эксперт по вопросам децентрализации, директор Института развития территорий Юрий Ганущак пояснил, что Волновахский район выделили в отдельный по причине близости линии фронта – из причин безопасности.
Валентин Красноперов, глава общественной организации «Сильні громади», отмечает: «Мы видим некоторые особенности деления на районы Донецкой области. Например, малонаселенный Волновахский район. Хотя по территории он равен Мариупольскому, но по количеству населения не дотягивает. Но его выделение объясняют военной целесообразностью. Или Бахмутский район – слишком маленький по площади, если сравнивать с Краматорским. Получаются такие аномалии».
Но пока говорить о том, насколько эффективно такое деление, мы не можем, потому что мы еще не понимаем функциональность этих органов государственной власти, которые будут в этих районах
Подконтрольную украинской власти Луганскую область разделили на четыре района. Причем сразу три из них имеют население менее 150 тысяч человек.
Новое разделение на районы Луганской областиdecentralization.gov.ua
«Старобельский, Сватовский и Счастьенский районы малонаселенные, но посмотрите, насколько они большие по территории. Я так понимаю, что Счастьенский был выделен по тому же принципу, что и Волновахский – из-за близости фронта», – рассуждает эксперт.
Роман Власенко считает странным создание Счастьенского района с центром в Новоайдаре. Кстати, в первоначальном плане разделения районов центр таки был в Счастье.
«Я не вижу смысла в создании Счастьенского района с учетом того, что его центр в Новоайдаре. Зачем тогда его называть Счастьенским? Это, скорее всего, решение, пролоббированное кем-то. Я считаю, что наличие госорганов на линии разграничение гораздо важнее, чем какая-то условная безопасность», – сказал он.
Что это меняет
Если говорить о рядовых жителях Донецкой области – то ничего. Авторы реформы подчеркивают, что новые районы – не для населения, а для чиновников. Вот для последних кое-что поменяется. Однако жители ликвидируемых районов переполошились, мол, как теперь условная бабушка из села поедет за тридевять земель за какой-то бумажкой в новый районный центр? Но дело в том, что укрупнение районов обросло несколькими популярными мифами, которые активно подогревают критики реформы децентрализации. И миф про бабушку и бумажку – один из них. Разберемся по порядку.
Миф №1. Теперь придется ехать за сотню километров за справкой
Наверное, это самый популярный миф и самый близкий к народу. Ответ на него довольно простой. Не придется. Реформа децентрализации подразумевает среди прочего приближение услуг к населению. Центры админуслуг со временем должны открыть во всех громадах (пока 767 общин их не имеют). Для этого был разработан и принят в первом чтении законопроект №2679.
«К 1 января 2022 года ЦНАПы, которые находятся в административных районных центрах, будут трансформированы в ЦНАПы ОТГ. И к тому же времени должны быть созданы ЦНАПы в громадах с населением более 10 000 человек. Предварительно к 1 января 2024 года громады с населением до 10 000 будут обязаны создать ЦНАПы», – пояснила во время открытого диалога с местным самоуправлением и общественностью нардеп Лариса Билозир.
По ее словам, в течение двух лет на строительство, оборудование и содержание ЦНАПов планируют выделить от 2 до 4 млрд грн.
Центр предоставления административных услуг в ВолновахеДонецкая ОГА
Глава ликвидируемого Попаснянского района Роман Власенко также призывает людей не паниковать:
«Если мы теряем статус районного центра, это не значит, что отсюда уедут все службы, которые тут находятся. Налоговая не уедет, полиция не уедет, ГСЧС не уедет, пенсионный фонд не уедет, центр занятости не уедет – все останутся на своих местах. Потеря статуса районного центра не влечет за собой ухудшение инфраструктуры предоставления услуг. Мы идем по пути информатизации. Я думаю, что все меньше справок нам нужно будет брать в бумажном виде. Большинство документов можно будет заказать в электронном виде и получить по почте».
Миф №2. Без работы останутся тысячи людей
Еще один популярный миф, которым пугают местное население. С одной стороны, работникам ликвидированных райадминистраций действительно придется искать работу. Но в Министерстве развития громад и территорий уверяют, что найти новое место квалифицированному сотруднику будет просто. Во-первых, новым районным органам (администрациям или офисам префекта – какое бы название они ни получили) будут нужны специалисты. Во-вторых, новообразованные ОТГ также испытывают кадровый голод. Но, конечно, речь идет исключительно о профессиональных специалистах, а не о кабинетных работниках, которые способны выдать одну бумажку в час, потому что печатают двумя пальцами.
«Если вы меня спрашиваете, что будет с теми бюрократами, которые сидят в райадминистрациях и годами протирают штаны, то у них будут трудности. Потому что вряд ли ОТГ их пригласят к себе. ОТГ считают деньги и заинтересованы в профессиональных сотрудниках», – пояснил министр развития громад и территорий Алексей Чернышов.
Алексей ЧернышовПресс-служба Минрегиона
Его заместитель Вячеслав Негода обращает внимание, что органы власти в принципе создаются не для обеспечения рабочими местами чиновников. У них совершенно другие задачи:
«Система власти и чиновники в ней – для выполнения закрепленных полномочий, для предоставления государственных услуг, а не для заработка. Критики, считающие, что органы власти создаются для обеспечения рабочими местами чиновников и нельзя ничего изменять, ошибаются. Власть – это не рабочие места, но одна из ее функций – построение благоприятного инвестиционного климата для развития бизнеса, который и создает рабочие места».
Миф №3. У громад заберут налоги
Этот миф гласит, что якобы вместо 60% НДФЛ (ПДФО, подоходный налог) объединенные территориальные громады будут получать только 40%. Остальное отдадут новым районам. В Верховной Раде зарегистрировали законопроект №3614, касающийся изменений в Бюджетный кодекс. Этот документ гарантирует, что все 60% НДФЛ останутся громадам. Депутаты уже поддержали законопроект в первом чтении. И проблем с его принятием быть не должно быть, считает нардеп Виталий Безгин. Он надеется, что за документ проголосуют еще летом, на одном из внеочередных заседаний.
decentralization.gov.ua
Главная опасность
Кроме мифов, которые скорее используют в своей риторике противники децентрализации, существуют моменты, которые до конца не определены, но имеют принципиальное значение. Главный вопрос – это полномочия новых районных администраций и их дальнейшее существование.
В 2014 году Кабинет министров принял Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Этот документ подразумевает, что административно-территориальное устройство страны будет состоять из трех уровней: базового (громады), районного (районы) и регионального (области, АР Крым, Киев и Севастополь).
Согласно концепции, за ОТГ остается привлечение инвестиций, развитие местной инфраструктуры, объектов социального и культурного назначения, решение вопросов застройки и благоустройства территории, предоставление жилищно-коммунальных услуг, организация пассажирских перевозок на территории громады, содержание улиц и дорог, обеспечение безопасности, тушение пожаров, управление школами и садиками, скорая помощь, развития культуры, социальная помощь и административные услуги.
В полномочия органов районного уровня входят всего два пункта: воспитание и обучение детей в школах-интернатах и предоставление медицинских услуг вторичного уровня.
Далее в процессе обсуждения реформы децентрализации в Украине решили создать институт префекта, который бы условно заменил голову райгосадминистрации, но имел бы гораздо меньше полномочий. Фактически он должен был бы лишь координировать и контролировать. Однако для введения института префекта необходимо было принять изменения в Конституцию. До сих пор этого не сделали.
В декабре 2019 года президент Владимир Зеленский внес в Верховную Раду законопроект №2598, который касался префектов, однако документ был раскритикован и вскоре его отозвали.
Общественный деятель из Торецка Андрей Грудкин, который входил в рабочую группу по Донецкой области, имеет ряд вопросов к тому, как проводится реформа децентрализации.
«Как все планировалось изначально в контексте районов? Убираем районные советы, соответственно, убираем райгосадминистрации. Вместо них правительство назначает префекта, у которого будет небольшой штат чиновников. Префектура координирует работу территориальных представительств государственных структур – районная налоговая, прокуратура, ГСЧС, Пенсионный фонд и так далее.
Что теперь? Они отсрочили изменения в Конституцию. Когда это будет введено, непонятно. Они создали районы и назначили выборы. Причем не так называемые «первые выборы», а просто очередные выборы».
Но очередные выборы в новые районы пройти не могут, потому что этих районов в таком виде еще неделю назад не существовало
Теперь слово за Центральной избирательной комиссией, которая может назначить первые выборы в новые районные советы.
«Если она первые выборы таки назначит, то мы будем иметь районные советы якобы без полномочий и райгосадминистрации без полномочий. Ну потому что все полномочия должны уйти громадам. И что это будет за новая реальность? Люди начнут баллотироваться в депутаты из разных частей района. Под партийными флагами, все как у нас любят. Избиратели сделают из этих людей депутатов, сформируется совет и районная администрация. И чем они будут, сидя с партийными значками, заниматься, если полномочия у них заберут? Или все же не заберут? А может вообще выборы в эти новые районы не назначат. А что тогда будет с действующими сейчас советами и РГА, их полномочия же не прекратили?» – вопрошает активист.
Аналитик Валентин Красноперов опасается, что центральная власть воспользуется соблазном и усилит полномочия своих органов на местах:
«Я боюсь того, что эти новые районы могут приобрести больше полномочий. Ничего не может помешать Верховной Раде или правительству им эти полномочия определить. Этого я боюсь больше всего. Если бы Украина была зрелой демократией, то таких вопросов у меня бы не было. Но поскольку Украина – незрелая демократия, то мне очень не нравится такое положение дел».
